第1045期《新闻周刊》

   5月18日，财政部通报八起地方政府隐性债务问责案例，涉及新增隐性债务、隐性债务化解不实等行为。类似

案例由财政部通报并不多见，此前多由地方政府通报当地案例。八起案例涉及的新增隐性债务、化债不实等行



为，并非新近发生，早可追溯至2016年，这次通报被外界解读为重要信号。

“趋势性调整仍在进行，偏偏遇上坏天气”。有受访者这样向《新闻周刊》表述当下财政政策面临的境地，




在多个目标的撕扯下，求得平衡的难度正在增大。外界寄希望于财政政策发力稳增长，即应对“坏天气”之时，




但今年也是地方政府化解隐性债务的重要时间节点。此前，市场曾有声音争论，是否应适度放松地方政府隐性债




务监管，以刺激基建投资。

但是，无论是财政部通报八起案例，还是近期监管层的相关表述，都显示对隐性债务的监管不会放松。5月1日，




银保监会发文鼓励银行业保险业支持城市建设和治理，但同时强调，严禁银行保险机构配合地方政府通过新增隐




性债务上新项目、铺新摊子。“遏制增量，化解存量”是这一轮化债的思路。

这一轮防范化解地方政府隐性债务风险的行动始于2018年，当年《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》




，即“27号文”下发，与2014年43号文和2015年实施的新《预算法》一起，这份文件被赋予里程碑式意义，地方




政府化债的“下半场”就此开启，定下5至10年消除隐性债务的目标，2022年恰好行至中途。

但在冲刺“稳增长”的背景下，如何遏制地方政府隐性债务膨胀的冲动，是今年的一大考验。

债务置换成重要工具。

2021年12月16日，在一场以“加强和完善地方政府债务管理情况”为主题的新办新闻发布会上，面对存量隐性债



务规模的提问，财政部副部长许宏才表示“总的来说是风险可控”。他再次强调中央不救助原则，“谁家的孩子




谁抱”。

地方政府隐性债务规模整体数据不明，但由于隐性债务的形成多与城投平台有关，后者有息负债余额常被用来估




测前者规模。截至2021 年9 月末，城投平台存量有息债务余额49.30万亿元，当然其中并非为隐性债务，不过参




考不同机构的测算结果，隐性债务规模在数十万亿元量级。

     
人们对隐性债务风险的认知已然成为共识。“评估居民、政府、企业三个部门的债务风险，会发现居民和政府表



内债务问题不大，企业中城投平台资产负债表较为脆弱，偿债能力较低，地方政府隐性债务已成为主要的金融风




险来源。”社科院世界经济与政治研究所副所长张斌告诉《新闻周刊》。




“目前，我们经济发展面临的世界外环境严峻复杂，党中央明确要求有效管控重点风险，守住不发生系统性风险




的底线。”财政部上述公开通报非常明确点出了通报背后的“背景”

2017年10月，贵州省兴义市龙达交通建设投资集团有限公司根据兴义市政府常务会议要求，与兴义市交通运输



局、光大兴陇信托有限责任公司签订协议，确认享有对兴义市交通运输局4.6亿元的应收账款债权，并于2018年2




月以该债权为标的，向光大兴陇融资2.99亿元，用于应由财政预算安排的S105兴义至陇岸公路改扩建工程项目建



设，造成新增隐性债务。

2016年11月，浙江湖州经济技术开发区管理委员会以资金“往来”名义占用浙江湖州环太湖集团有限公司、湖州



新城公用工程有限公司、湖州聚源城市建设发展有限公司15.95亿元，并以“拨款”“补贴收入”等名义拨付给




环太湖公司、湖州西塞山开发建设有限公司，用于开发区公益性项目建设，造成新增隐性债务。

被通报的8个典型案例中，都涉及“新增隐性债务”，其中2例还涉及“化债不实”。

事实上，隐性债务“化解”早已提上日程，2021年10月以来，广东、上海、北京三省市先后试点无隐性债




务，试点仅3个月后，广东于今年1月率先宣布“清零”


。

鲜有人认为试点隐性债务清零试点会失败，毕竟广东、上海、北京三地均属债务风险水平较低的地区之列，如广



东2019年、2020年预算报告直言，广东是债务风险水平低、安全的地区之一。同样作为清零试点的陕西汉中




市、陕西榆林市定边县均被认为隐性债务存量较少，汉中市仅一家发债城投平台，定边县更是没有发债城投平



台。

在试点清零的工作中，广东、北京发行的数笔再融资债券引发市场关注。2021年10月，广东启动无隐性债务试




点，随后，广东、深圳合计发行用途为“偿还存量债券”的再融资债券1121.11亿元。今年1月，试点隐性债务清



零的北京发行同样用途的再融资债券近850亿元。

几笔发行之所以备受关注，源于市场认为再融资债券在清零试点中被用于置换隐性债务，之所以有如此认知，是



因为再融资债券用途表述较此前发生微妙变化。据广发固收刘郁团队的统计，从2020年12月起，部分再融资债券



的用途表述出现变化，由“偿还到期地方政府债券本金”变成“偿还存量债务”。前者用途明确为政府表内债务



本金借新还旧，而后者“偿还存量债务”的表述让外界认为其中包含隐性债务。

这一猜测随后得到财政部证实，其于2021年8月发布的“2021年7月地方政府债券发行和债务余额情况”提到，截

至2021年7月末，用于建制县区隐性债务风险化解试点的6128亿元再融资债券额度已发行6095亿元


。

建制县区隐性债务风险化解试点不同于去年10月开启的无隐性债务试点，开始于2019年，已进行两批。

按照刘郁团队的统计，2020年12月至2022年1月20日，用于“偿还存量债务”的再融资债券已发行9819亿元，超



过财政部8月提及的6128亿元额度，且已有27个省份发行此类债券。

而多位受访者向记者证实，在隐性债务清零试点中，再融资债券确实被用于置换隐性债务。“广东发行的两笔再



融资债券一定有部分用于置换隐性债务”。中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉《新闻周刊》，



这意味通过再融资债券将隐性债务转换为政府显性债务，等同于债务置换。

他做出如此判断基于地方政府举债投资的项目发生变化，从曾经尚有收益的“铁公基”，转变为如今一半以上是

城市的公共设施，如城市绿化、地下管网等，产生收益有限，但是借贷成本并不低。“因为基建项目变化，使得




不同地区化解隐性债务风险的能力分化，基建项目服务于人和产业，因此在北京、上海、广东这样人口、产

业流入地，化解隐性债务压力较小，相反一些人口、产业流出地压力就变得较大，因为这些项目无法带

来直接收益，对经济增长的边际贡献也较小”乔宝云指出，“在我们的特殊体制里，大部分隐性负债终究没有被




用于吃喝，并未像一些地区用于社会福利支出，而是形成了资产，这是我们的优势，但这些资产究竟值多少钱？




而且还要考虑资产价格能否承受经济下行的冲击，一些资产，如平台公司持有的土地、房产的价格可能会下




跌。”他认为，要把债务与资产相联系，而非就债谈债。

可见，一些债务风险较高、财力较弱地区的公益性、准公益性项目对应的隐性债务化解为艰难。

。

2019年，开行曾希望参与镇江隐性债务置换，开行原行长郑之杰在当年年底的一场论坛上透露，“镇江存在还款

压力大、成本高的问题，镇江也想拉长期限、减少当期财政负担。我当时也参与谈过，但镇江报的方案未获财政




部通过。”将之与山西交控集团的成功案例相比，郑之杰谈及两者区别时称，山西的项目通过公司化运作，这个




项目具备有现金流，但镇江的项目是纯公益性的。这也是为何债务置换被给予期望的原因，一些公益性项目对应

的隐性债务甚至难以通过市场化手段“以时间换空间”。

“其实地方政府想要成为试点的愿望十分强烈，因为隐性债务积累可能并非当下主政官员所为，相当于大家都是

病人，都希望医生先看自己的病。”有长期调研地方债问题的学者告诉记者。

压缩财政支出偿债可能是地方政府更为现实的选择。2018年海口印发的《海口市2018-2019年政府性债务化解划

方案通知》在谈及如何调配财政资金时就曾提到，压缩经常性支出，统筹新增财力，每年将从因体制调整形成的




新增财力的50％部分用于偿债。温来成表示，“以时间换空间”后，地方政府会对未来每年还本付息规模进行测

算，如果遇到还本付息压力较大的年份，可能就需要压缩政府其他支出。

隐性债务膨胀冲动如何避免？

地方债务与城投平台债务往往是一体两面。温来成认为，隐性债务增量主要表现为城投平台债务，包括债券、银




行贷款等。其他形式，如不规范PPP，经2017年年底开始的对PPP项目清理整顿，此后基本将其有效管控。

2021年不仅启动无隐性债务试点，城投发债、融资政策也趋向收紧。开始按照财政部对地方政府债务风险等级划

分，限制债务风险高的地区城投发债。

城投圈各种“坏消息”纷纷扰扰。有媒体统计，今年以来至少有40余位城投高管被调查，涉及江苏、贵州、湖




南、浙江、四川等省份的融资平台。如，杭州市纪委监委5月14日披露，杭州市地铁集团有限责任公司党委书

记、董事长邵剑明主动投案，接受纪律审查。常州市纪委监委5月7日披露，常州钟楼新城投资建设有限公司原副

总经理赵宁涉嫌严重违纪违法，目前正在接受纪律审查和监察调查。

打击城投领域腐败，是今年不少地方纪检委的重点工作之一。湖南省纪委监委的一份通报总结称，投融资平台公




司作为主要承担政府投资项目融资功能的经济实体，是资金、土地、股权等公共资源相对集中的“富集区”，也

是违规融资担保、违规借款、违规举债投资等问题的“高发区”。

此外，包括江苏在内的一些地区，也开始追查城投与融资中介不合规的费用等问题，掀起了融资中介追缴风暴。

2021年5月，城投净融资额一度为负数。“2021年关于城投债的审核、备案，窗口指导不断，有高债务风险地区

的城投债因为成本问题没有发出来”。有常年关注城投债市场的券商资管部门人士告诉《新闻周刊》，一些

城投平台甚至转向去年底被密集清理整顿的各地金交所融资，融资成本甚至高达10％以上。

监管收紧直接引发了外界对于城投债风险的担忧。“截至目前，城投平台公开市场债券尚无一单违约，但是非标




债务已经陆续出现违约。”温来成说。

而在前述券商资管人士看来，兰州、潍坊等地的城投在去年的表现都颇为惊险。如2021年年底兰州市两家政府融





资平台兰州城投和兰州建投的评级展望被调整为负面，两家平台合计刚性债务已超过1500亿。而贵州反而相对安




全，因为有茅台存在，“考察城投风险，也不能仅看所在区域债务风险情况，还是要综合考察当地政府的偿债能




力，毕竟信仰永存”。





“其实城投平台作为大企业，破产倒闭从法律角度讲应该不是问题，但在执行过程中会遇到各种阻力”。温来成




认为，“从目前的融资市场来看，连地方企业发生债券违约都会对所在区域融资带来负面影响，典型的莫过于




永煤违约对河南市场造成的冲击，遑论与政府信用紧密相连的城投平台”

2020年11月，永煤违约事件发生后，河南省城投债一级发行迅速回落，净融资转负，直至2021年4月才有所恢

复。此外，与地方商业金融机构的深度捆绑也是原因。“比如城投平台融资相当程度来自地方商业银行，一旦违

约，甚而破产倒闭，直接推升相关银行不良率，甚至会带来连锁反应，地方政府不得不考虑地方金融机构的承受

能力。”

在3月发布的预算报告中特别提及，支持地方有序化解存量隐性债务，防范“处置风险的风险”。市场认为这部

分源于城投债出现的市场波动。

张斌认为，去年市场对于城投爆雷的担心很正常，因为风险都是在信用紧缩时爆发。“对于一些地方，特别是北




方一些人口、产业都在流失的地区，用于基建项目的资金算是地方政府的‘活钱’，基建项目更多只是由头，并

非不做但更重要的是借此让现金流转起来，甚至为一些公共管理、公共服务提供保障，如果这部分没有新增资

金，很可能会加快很多地方的衰败速度，应该对此有所预案”。